粤民函〔2020〕805号
民政部办公厅、国家发展改革委办公厅：
按照《民政部办公厅国家发展改革委办公厅关于开展公办养老机构改革试点工作总结推广公办养老机构改革典型经验的通知》要求，现将广东省养老机构公建民营社会化改革探索与实践经验材料报送给你们。
广东省民政厅、广东省发展和改革委员会
2020年7月15日
政社合力公建民营提质增效保障兜底——广东省养老机构公建民营社会化改革探索与实践经验材料
习近平总书记强调，要注重从体制机制创新上推进供给侧结构性改革，着力解决制约经济社会发展体制机制问题。我省深入学习贯彻习近平总书记的重要讲话精神，认真贯彻国务院、民政部和省委、省政府关于加快养老服务业发展的部署，2013年启动公办养老机构改革试点工作以来，以特困供养机构公建民营供给侧改革为重点先行先试。在改革中，坚持以人民为中心的发展理念，坚持公办养老机构公益属性，强化公办养老机构兜底保障功能，激发社会资本运营活力，全面提升公办养老机构服务质量水平，较好地满足了老年群众对公办养老机构的服务需求。
一、主要做法
（一）以满足生活不能自理特困人员护理需求为立足点，开创兜底保障新路子。始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，按照习近平总书记关于“提高养老院服务质量”的指示精神，积极推进特困供养机构公建民营改革。我省有近200万失能、半失能老人，其中包括2.7万特困老人，解决失能、半失能老人的养老问题，既是养老事业中最基本、最底线的工作，又是养老市场存在的刚性需求。在此新定位、新形势下，将特困供养机构改造成护理型机构迫在眉睫。我省现有特困供养床位约7.6万张，由于机构基础设施落后、运营经费缺乏、管理服务低下等原因，无法满足失能、半失能特困人员的护理需求，亟需进行升级改造，引入专业护理团队，提升机构集中供养能力。全省改造资金约需40亿元，各级财政难以承担，护理人员更是难以落实。一方面，农村和小城镇失能、半失能老人对护理型养老具有刚需；另一方面，分布在县城和乡镇的公办特困供养机构拥有5万多张空余床位。只要打通养老刚需和空余床位之间的供给通道，充分挖掘供给侧改革的市场价值，即可吸引社会资本，盘活闲置床位，补齐失能、半失能特困人员旺盛供养需求与大量床位闲置之间供给失衡的短板，落实好政府对特困人员和社会老人养老刚需的兜底保障职责。
（二）以推进区域统筹打包改革为切入点，创建机构管理新体制。试点初期，我省采取单个机构推进的传统方式推进改革，但在实践中发现，这种模式导致社会运营方“挑肥拣瘦”，只改条件好的，剩下条件差的，可复制性、可推广性不强。尤其绝大多数敬老院建在乡镇，普遍小、散、差，这种单点承接的方式，既不利于社会运营方降低运营成本，也不利于推动机构健康可持续发展。为解决这种模式产生的“不适症”，我省结合云浮市试点经验，出台了《关于进一步落实特困人员供养服务机构公建民营社会化改革的通知》，在全国率先推进区域统筹打包改革模式，明确以县（市、区）为单位，将辖区内区域性敬老院、乡镇敬老院等公办特困供养机构，统一打包成一个整体项目，交由社会运营方管理。从政府履职尽责看，该模式约定社会运营方不论机构优劣均须全部承接，既方便区域内政府供养资源统筹，又利于政府监管运营主体；从企业投资效益看，该模式有利于实现社会运营方连锁化、标准化、专业化发展，有效降低企业运营成本，极大提升公建民营改革对投融资市场吸引力，真正实现政府职能、企业效益、老人家庭共赢共享。
（三）以实现运营企业微利为支撑点，注入持续健康发展新活力。改革能否稳健长远发展，关键看社会运营方是否能够盈利，取决于以下三个重要指标的设定：一是合理设定政府供养床位比例。根据民政部关于“到2020年生活不能自理特困人员集中供养率达到50%”指标测算，全省需要约1.5万张护理床位，即现有床位总数的20%即可满足底线需求。随着政府护理经费投入加大，各地可在此基础上，根据特困供养实际需求和社会运营方协商调整床位比例，确保既满足政府兜底需要，又促进机构长远发展。二是合理确定运营期限。公建民营改革实质上是PPP模式，根据国家关于BOT、ROT模式相关规定，明确机构运营期限最长不超过30年，保证社会运营方有足够的时间实现平账微利。三是合理制定机构养老服务价格。约定特困人员实行兜底免费入住，由政府将基本生活供养金拨付到集中供养机构；社会养老服务实行市场定价，约收住1个社会老人可弥补3个特困人员护理费用缺口，在特困人员和社会老人享受同等服务水平的情况下实现微利，确保机构持续稳定向好发展。
（四）以解决特困供养机构建设资金为突破点，增添有效供给新动力。随着失能、半失能特困人员以及社会老人机构养老需求日益增长，各地必须通过新建、扩建、改建等方式，加大特困供养机构建设力度，提供足够的护理型床位资源，增加养老服务有效供给。为解决地方建设资金不足的突出问题，我省将公建民营供给侧改革范围从升级改造现有床位拓宽至新建、扩建领域，不断扩大床位规模。通过调研各地实情和需求，联合专业PPP机构开展课题研究，出台了《关于进一步明确特困人员供养服务机构公建民营供给侧改革有关问题的通知》，各地可根据床位升级改造的实际需求确定投资标准，积极推动政府发挥财政资金的杠杆作用撬动社会资本，有效破解了政府建设资金严重不足的瓶颈问题。
（五）以确保国有资产保值增值为落脚点，焕发机构改革新气象。在改革试点工作中，始终把防止国有资产流失、实现国有资产保值增值作为根本点和落脚点。一是落实社会投资保底机制。原则上规定社会运营方平均每张床位投入升级改造资金不得低于3万元，有利于实现特困供养机构升级改造目标，提升合作稳定性。二是创新社会合作力量遴选机制。综合评估各社会力量的专业资质、管理经验、财务实力等，按照持续投融资能力强、运营团队建设和标准化服务体系完善、护理和医疗资质齐全等条件择优选取社会力量提供运营服务，避免将特困供养机构交给小型、非专业的社会组织、团体及个人，以确保特困供养机构始终保持创新、可持续发展活力。三是加强国有资产管理。在正式移交前对机构清产核资，登记造册，在运营期间约定由运营方负责机构国有资产日常维护和管理，在经营期满后，供养机构土地使用权、主体建筑物和利用每张床位3万元投资资金增添购置的设施、设备，全部无偿归政府所有，确保国有资产保值增值。通过这些保障措施，大力注入社会资本，引入专业服务团队，全面提升特困供养机构的运行质量、入住人数和自我盈利能力，推动改革实现社会效益和经济效益双赢，确保国有资产在不流失且保值的基础上，实现进一步增资增值增效。
（六）以狠抓责任落实为着力点，健全改革平稳推进新机制。坚持以抓责任落实促进工作落实，为改革落地夯实基础。一是狠抓一把手领导责任落实。省、市、县三级民政部门均成立改革领导小组，由一把手亲自担任组长，对改革负总责，确保改革任务圆满完成。二是狠抓监管责任落实。在市、县、乡镇（街道）三级建立巡查制度，定期对辖区内特困供养机构逐一巡查，确保改革后特困供养机构在护理服务、人员管理、消防安全等方面符合规范要求。三是狠抓服务职责落实。进一步强化民政部门改革服务功能，积极协调相关部门解决供养机构土地手续不全、消防资质欠缺等历史遗留问题，确保不因历史遗留问题影响供养机构正常运行；协助社会运营方依法享受政府购买服务、医养结合、财政补贴、投融资等扶持政策，促进机构健康、持续、和谐发展。
二、取得成效
经过几年努力，我省公办养老机构公建民营社会化改革试点工作取得了六个“有效”。
一是有效盘活了闲置公办养老资源。社会化改革后，全省有近万张公办养老机构床位升级改造为护理型床位。各方对基础设施投入高度重视，积极完善硬件及配套设施建设，包括无障碍设施建设、居室设计、居内设备设置等，都能够较好考虑到老人生理状况特点，以满足老人的生活和居住需求。许多机构还加装电动安全门、视频监控系统和紧急呼叫系统，添置了新型高技术护理辅助设备，新建用餐室、娱乐室、医疗室等多功能用房，使老人拥有优质的医养环境。通过改革，盘活了大量的闲置公办养老资源。
二是有效激活了社会资本活力。通过“公建民营”社会化改革，公办养老机构现有资源吸引了企业的投资意愿，纷纷参与到公办养老机构社会化改革当中来。全省共引入社会资本逾4亿元，在满足政府兜底保障基础上，开展市场化运行，满足社会失能失智、高龄老人养老需求。据统计，目前参与到广东社会化养老的企业达到23家，同时还有10多家社会组织等社会力量有愿意投身于养老服务事业当中来
三是有效提升了公办养老机构服务水平。公办养老机构实行公建民营后，运营方对机构基础设施建设进行改造完善，并配备了专业管理人员，服务实现了提质扩面，服务内容由原来的单纯供养服务扩大到生活照料、康复训练、医疗保健、文化娱乐、心理慰藉等全方位服务，满足老年人多元化的养老需求。相当一部分公办养老机构还引入社工，通过专业的个案、小组、社区活动等为老人提供心理咨询、情绪辅导、人际交往、关系建立、文体娱乐等服务内容。
四是有效提升了公办养老机构管理能力。社会化改革后，公办养老机构都制定了系统规范的制度并做到认真落实。许多社会化管理团队都有较高专业资质，也有国外先进养老集团参与机构的管理运营。这些专业力量的参与，带来了现代化的科学养老管理理念，也带了专业化的管理服务人才，极大的提升了公办养老机构的管理能力。
五是有效提升了养老服务兜底保障能力。通过“公建民营”社会化改革，公办养老机构基础设施设备得到了升级改造，引进了专业护理队伍和社工机构，使机构院内面貌、护理服务水平焕然一新。从大部分机构基础设施落后，服务力量不足，床位空置率高，管理服务既无力为失能、半失能特困人员提供集中供养服务，又难以吸引健康特困人员入住的困境，发展成为床位优质、制度完善、管理规范、服务丰富的供养机构，切实提升了养老服务兜底保障能力。
六是有效减轻了政府财政资金负担。公办养老机构经费全部靠政府财政资金解决，基础设施设备投入不足、运营经费紧缺，步履维艰。通过“公建民营”社会化改革，引进大量社会资本，解决了公办养老机构经费不足的问题，由财政负担的水电费、人员工资等运营经费，装修和配套设施投入经费由运营方承担，有效减轻了财政负担。
三、存在问题
我省公办养老机构公建民营社会化改革取得了明显成效，但也存在一些困难和问题，主要有：
一是改革受传统观念阻碍。受求稳怕乱、本位主义等传统观念影响，有的地方对改革产生抵触情绪，不愿在自家机构“动刀子”；有的干部固步自封、墨守成规的心态比较严重，害怕担风险，在改革面前举棋不定、踌躇不前，阻碍了改革发展。
二是政府监管落实不到位。公办养老机构实行“公建民营”后，有的地方开始甩手不管，对机构的扶持、监管力度减弱，任由运营方自我管理，落实公办养老机兜底保障功能不到位，也不利于养老机构健康发展。
三是改革制度有待完善。由于社会化改革还处于初步探索阶段，缺少成熟的、可以借鉴的经验，部分地方与运营方签订的协议书内容比较粗糙，不够周密，存在漏洞。如政府与经营者的责任、权利不够明晰，运营方管理费用、享受优惠政策还不够明确等。
四是实施办法有待规范。目前，我省社会化改革处于“摸着石头过河”阶段，尚未出台具体的、操作性强的公办养老机构社会化改革实施办法，在具体如何实施改革上没有统一的规定，也没有统一的合同范本，因此导致有的地方执行政策有偏差，个别地方直接以租赁形式代替社会化改革，有的地方没有科学评估、因地制宜选好试点单位，导致试点工作滞后甚至最后无法完成。
四、下一步工作打算
下一步，我们要坚持公办养老机构社会化改革方向，加大力度进一步积极稳妥推进改革工作。
一是总结经验，完善制度。全面梳理总结我省持公办养老机构社会化改革经验，结合我省实际，研究制定公建民营养老机构管理办法，对公建民营养老机构的定义范围、遵循原则、遴选机制、退出机制、监督管理、扶持政策等进行明确规定，理顺机构所有方与运营方责权关系，为改革工作提供有力的制度保障。
二是政策扶持，品牌运营。加大扶持力度，协助公办养老机构改革后依法享受政府购买服务、税费减免、财政补贴、投融资等扶持政策，确保与其他传统公办养老机构在人员培训、资格认定、职称评定、表彰奖励上享有同等待遇。鼓励支持社会力量在公办养老机构社会化改革中实行统一品牌、统一设施设备标准、统一服务质量、统一管理模式、统一监督考核，促进机构实现标准化、专业化、连锁化运营。
三是因地制宜，有序推进。在坚持公办养老机构属性不变的前提下，吸取改革试点经验，指导各地采取多种形式、因地制宜多种模式开展改革，不列时间表，不搞一刀切，成熟一个，改革一个，落地一个，切实保障公办养老机构社会改革有利于养老服务兜底保障、有利于满足基本养老服务、有利于经济社会稳定发展。
四是标准引领，加强监管。进一步建立健全公办养老机构的管理和服务标准，全面规范生活照料、营养膳食、康复护理、心理咨询等养老服务，指导社会力量提供标准化供养服务，促进养老机构规范运营。进一步加强对养老机构的监管，督促社会力量按照合同条款履约，践行供养服务承诺，提供安全、优质、高效、便利的养老服务。同时，进一步加强国有资产安全的监管，防止国有资产流失。
附件1：广东省广州市老人院改革经验材料.docx
附件2：广东省广州市越秀区东山福利院改革经验材料.docx
附件3：广东省深圳市养老护理院改革经验材料.docx
附件4：广东省深圳市福田区福利中心改革经验材料.docx
附件5：广东省云浮市云安区福利服务中心改革经验材料.docx
